В рамках XII Апрельской конференции НИУ ВШЭ по проблемам развития экономики и общества прошло обсуждение доклада «Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем». Доклад был представлен в рамках круглого стола, совмещенного с рабочим заседанием экспертной группы №16 «Развитие общественных институтов».
Доклад подготовлен на базе исследований, проведенных в рамках программы фундаментальных исследований Высшей школы экономики. Приводимые в нем данные основываются на материалах мониторинга состояния российского гражданского общества, проводимого ВШЭ в сотрудничестве с рядом ведущих социологических центров страны. Авторский коллектив доклада — первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон (руководитель), директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ Ирина Мерсиянова, научные сотрудники Центра Владимир Беневоленский, Элла Памфилова, Ирина Солодова, Анастасия Туманова.
Лев Якобсон отметил, что социальные обязательства государства чрезвычайно велики, и пока государство с ними справляется не самым лучшим образом. При этом условия экономического роста будут более сложными, если в предыдущее десятилетие, до кризиса, экономика Россия росла со средними темпами 7% в год, то в ближайшие годы ее экономический рост вряд ли будет превышать 4% ежегодно.
Между тем, социальные обязательства государства не сокращаются. Их необходимо реализовывать, а для этого у государства не хватает не только средств, но и умения, кадров, мотивации. Поэтому «Справится ли государство в одиночку?» — вопрос не праздный. В течение многих лет структуры гражданского общества, некоммерческого сектора, продолжал Л. Якобсон, а отчасти и социально ответственный бизнес, старались взять на себя часть забот о социальных нуждах. Но это происходило в плоскости, мало пересекавшейся с тем, что делало государство. И теперь настал момент, когда намечается реальное партнерство в социальной сфере.
С самим докладом выступила Ирина Мерсиянова. Во введении «От патерналистских иллюзий к реальному социальному государству» подчеркивается, что расходы на социальные цели, финансируемые российскими налогоплательщиками через федеральный, региональные и муниципальные бюджеты, а также через государственные внебюджетные фонды, за последние пять лет удвоились. Однако удовлетворенность населения состоянием социальной сферы остается низкой, о чем однозначно свидетельствуют данные массового опроса населения, проведенного Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора ВШЭ.
В среднем только каждый одиннадцатый опрошенный полагает, что отрасли социальной сферы — образование, здравоохранение, наука, культура и социальное обеспечение — находятся в хорошем состоянии. Около 40% граждан считают, что их состояние более или менее удовлетворительно, и примерно столько же дают однозначно негативные оценки. Наиболее выражена озабоченность положением дел в здравоохранении и социальном обеспечении (соответственно 53 и 56% граждан уверены, что данные сферы находятся в плохом состоянии). Оценки населения, по существу, совпадают с теми, которые дает руководство страны. Президента Д.А. Медведева не устраивает «раздувшийся советский собес». Глава российского государства считает, что в основе современного социального государства должна лежать «сложная, сбалансированная система экономических стимулов и социальных гарантий, юридических, этических и поведенческих норм».
При обсуждении множества мероприятий государства по развитию социальной сферы важно иметь в виду, что модернизация этой сферы в России предполагает, в конечном счете, принципиальную смену модели. Суть советской модели можно описать как максимальное огосударствление ресурсов социального развития, ответственности за его ход и управления социальными процессами. Лучшее, чего можно добиться в рамках данной модели, — это напряженно, но безнадежно тянуться к образцам полувековой давности. Перспектива модернизации — это социальное развитие, направляемое гражданским обществом с опорой на государство и в постоянном тесном сотрудничестве с ним. Необходим переход от исчерпавшего себя государственного патернализма к общественно-государственному партнерству в постановке и решении социальных проблем.
Движение в эту сторону началось. В июле 2009 года принята Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества, в апреле 2010 года — Федеральный закон о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций. В самом конце 2010 года на заключительном этапе работы над бюджетом предстоящего периода выделено 900 миллионов рублей на финансирование в 2011 году федеральной программы поддержки социально ориентированных некоммерческих (общественных) организаций (НКО). Программа призвана помочь формированию экономических предпосылок развития НКО. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2010 года впервые тема взаимодействия государства с НКО, особенно их вовлечения в решение социальных вопросов, стала одной из ключевых.
Со своей стороны, негосударственные некоммерческие организации еще далеко не всегда готовы взять на себя ту роль, которую их аналоги успешно выполняют в целом ряде зарубежных стран. Согласно данным ежегодного всероссийского обследования НКО, проводимого Центром исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, российские НКО в массе своей экономически крайне слабы и нередко находятся на грани выживания. В трети НКО нет сотрудников, работающих на постоянной основе на условиях полной занятости. У 24% НКО численность постоянных сотрудников составляет от 1 до 5 человек. Лишь 36% НКО имеют 10 и более добровольцев, а 24% организаций вообще не привлекают добровольцев к своей работе. По имеющимся данным, лишь менее чем в одной пятой российских НКО средств в основном хватает для осуществления всего задуманного, тогда как почти такое же количество организаций балансирует на грани выживания, работая исключительно на энтузиазме, и большинство НКО остро испытывает нехватку средств.
Что касается зарубежного опыта общественно-государственного партнерства в социальной сфере, то, как подчеркнуто в докладе, модернизация институтов социальной сферы в развитых странах идет в через использование смешанных, гибких форм с участием государства, местного самоуправления, структур гражданского общества и семьи. При этом госбюджеты и системы соцстрахования сохраняют за собой функцию основных источников финансирования социальной сферы. Деятельность НКО в этих отраслях опирается на значительную государственную поддержку.
Специальная глава доклада посвящена ретроспективному анализу деятельности российских общественных организаций в решении социальных проблем. Сделан вывод, что монополия государства на решение социальных проблем никоим образом не укоренена в российской культуре и исторических традициях. Эта монополия была навязана стране специфическим политическим режимом после 1917 года.
В разделе доклада «Современные практики российских НКО» отмечено, в частности, что в наши дни российские НКО участвуют в решении многих социальных проблем, работая с самыми разными социальными группами: оказывают помощь детям в трудной жизненной ситуации, пожилым людям, людям с ограниченными возможностями, с алкогольной и наркозависимостью, больным СПИДом, военнослужащим, ветеранам, бездомным.
Абсолютное большинство представителей федеральной элиты и руководителей НКО (87 и 90% соответственно) полагают, что общественные и другие негосударственные некоммерческие организации должны наряду с государственными учреждениями участвовать в решении социальных задач в сфере образования, здравоохранения, культуры. Аналогичного мнения придерживаются 69% россиян, опрошенных в ходе проведения всероссийского репрезентативного опроса населения. Что касается оценок представителей исполнительной, и в особенности законодательной, власти федерального уровня, то они иллюстрируют высокую степень предубежденности и недооценки возможностей социального партнерства и других форм.
Продуктивное взаимодействие органов власти и некоммерческих организаций, подчеркнула И. Мерсиянова, прежде всего реализуемо в контексте и логике межсекторного партнерства. Межсекторное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное населению территории и каждой из сторон» и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных проблем.
О разнообразном опыте работы НКО рассказала на круглом столе директор Агентства социальной информации, член Общественной палаты РФ, соруководитель экспертной группы «Развитие общественных институтов» Елена Тополева-Солдунова. По ее мнению, НКО в России сталкиваются с огромным количеством проблем, им скорее приходится выживать, чем жить. До сих пор не было системной поддержки от государства их работы, и все, что сделано, это сделано не «благодаря, а вопреки». Существует два распространенных мифа об НКО. Один из них состоит в том, что некоммерческих организаций в стране слишком много, что они вообще не нужны — пусть государство само делает то, что оно обязано делать. Второй миф гласит, что некоммерческий сектор в России настолько не развит и слаб, что совсем неразумно со стороны государства доверить ему хоть какие-то средства, потому что они будут потрачены неэффективно.
«Я считаю, что ни та, ни другая точка зрения не являются истиной, — заметила Е. Тополева-Солдунова. — Да, пока в России мало НКО, но имеются примеры весьма эффективной их деятельности. Причем в тех регионах, где есть не просто активные НКО, а активные лидеры этих организаций, и доминирует определенная «тематика» этой деятельности. Если в Архангельске очень активно работает в области помощи инвалидам Мякшин, то там эта тематика преобладает и помощь действительно оказывается. Если в Калининграде много делается, в том числе Фондом «Калининград» в сфере ЖКХ, то там это дело не стоит на месте. А в Нижнем Новгороде активно ведут себя экологические НКО. Недаром в России столицей гражданского общества называют Пермь — там действуют НКО различного профиля, в том числе правозащитные организации».
Заместитель председателя Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», председатель попечительского совета совета Национального фонда развития здравоохранения, член Общественной палаты РФ Елена Николаева на основной вопрос круглого стола: «Справится ли государство в одиночку в решении социальных проблем?» ответила отрицательно. Эффективность деятельности государства, уверена она, в социальной сфере низка. Е. Николаева сообщила, что с удивлением обнаружила в одном французском научном журнале, что Россия занимает первое место среди государств по совокупным вложениям в социальную сферу — 37% ВВП. Но Россия стоит одновременно на одном из последних мест в мире по степени удовлетворения нужд в социальной сфере. «Мы вкладываем колоссальные средства в соцсферу с абсолютно нулевой эффективностью! — заметила Елена Николаева. — Все, что делается сейчас в социальной сфере государством — от системы финансирования до системы оценки эффективности, — все это родом из 1950-х годов прошлого века и с тех пор не трансформировалось».
По мнению Е.Николаевой, государство обязано заниматься созданием «правил игры для НКО, бизнеса, для себя самого, заниматься созданием баланса интересов, когда граждане, как потребители социальных услуг, получают заботу при гарантированном качестве по определенным стандартам».
Исполняющий обязанности директора департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития Артем Шадрин, ознакомил участников круглого стола с тем, что делается государством в социальной сфере, какова здесь «государственная философия», в том числе по взаимодействию с НКО. Первым большим шагом на пути развития НКО стало принятие в апреле 2010 года Федерального закона №40-ФЗ, установившего само понятие социально ориентированных некоммерческих организаций. Это позволило обеспечить полное совпадение по механизмам поддержки социально ориентированных НКО и малого и среднего бизнеса. До этого существовала очевидная дискриминация: для малого бизнеса существовали налоговые льготы, ему оказывалась имущественная поддержка, предоставлялись субсидии из федерального бюджета, а НКО - нет. В результате, если клиника была создана в форме частного бизнеса, она получала поддержку, а если аналогичная клиника функционировала как некоммерческая организация, она не могла получать субсидий. На НКО теперь распространены все те инструменты поддержки, которыми пользуется малый и средний бизнес.
А. Шадрин также рассказал, что с 2011 года должна заработать программа поддержки социально ориентированных НКО, которая сейчас разрабатывается в Минэкономразвития и уже через неделю будет направлена на согласование с другими ведомствами и размещена на сайте министерства. В бюджете на 2011 год (в рамках этой программы) и в плане реализации 40-ФЗ зарезервировано 900 миллионов рублей. Из них 600 миллионов предполагается направить на субсидии в регионы, отбираемые на конкурсной основе, для предоставления субсидий тем НКО, которые оказывают социальные услуги.
Еще одно направление — поддержка некоммерческих организаций федерального уровня с целью распространения лучших практик, развития механизма саморегулирования. Предусмотрена и поддержка повышения квалификации (в планах: 6,5 тысяч сотрудников НКО и не менее 1,5 тысяч сотрудников региональных и местных органов власти).
Важное направление поддержки НКО — налоговые льготы. Сейчас на подкомитете Госдумы согласованы все поправки к закону, где предусмотрен существенный пакет льгот по налогам на доходы физических лиц, как получателей пожертвования, так и тех, кто жертвует расходы на благотворительность, в виде предоставления социальных вычетов.
Помощник Президента Российской Федерации Евгений Юрьев высоко оценил представленный на круглом столе доклад. Он высказался за развитие общественно-государственного партнерства, призванного реально улучшить положение дел в сфере социального обеспечения населения.
Старший научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Элла Памфилова, экс-советник Президента РФ по правам человека, перечислила насколько ключевых «разрывов», мешающих эффективно решать проблемы и нормально формировать программу социального развития и участия в этом формировании гражданского общества. Главное, что определяет практически все остальные недостатки в данной сфере — это разрыв между декларируемой модернизацией экономики и общества и неспособностью нынешней политической системы ее осуществлять. Если всерьез говорить о модернизации, то «необходимо кардинальное изменение политической системы». «Президент РФ говорит об этом и надеюсь, что за этим последуют реальные шаги по демократизации общества и развитию страны, — сказала Э.Памфилова. — Необходимо решиться на преодоление противоречий между пониманием необходимости развития страны и стремлением любой ценой удержать власть».
Еще одной проблемой, считает она, стал разрыв между вертикальной и горизонтальной системами управления. Они почти не пересекаются и во многом это предопределено отсутствием условий для развития местного самоуправления.
Беспрецедентен разрыв между точками приложения усилий со стороны НКО и политических партий. «У нас гражданская активность фактически не трансформируется в деятельность партий, они не опираются на нее, — заметила Памфилова. — В результате мы видим парламент в его нынешнем состоянии». К сожалению, существуют проблемы и в формировании системы ценностей общества. Политическая элита России не смогла сформировать идеи, которые могли бы сейчас объединять людей, бы быть выше различий разного толка — профессиональных, религиозных, политических и прочих. «Такой системы ценностей, адекватной современным вызовам, пока в России нет», — констатировала Э.Памфилова. По ее мнению, это объясняется и отсутствием политической конкуренции.
Нарастает и различие во взглядах на жизнь между стремительно увеличивающейся частью общества, имеющей доступ к Интернету, и «теми, кто смотрит телевизор». «Именно Интернет, социальные сети стали основной базой для развития гражданской самоорганизации, и тут растет нетрадиционная гражданская активность, — сказала Памфилова. — Это проявилось наглядно во время летних пожаров, когда люди неинституциализированно объединились на время и решили проблему».
Обеспокоенность состоянием дел в обществе разделяет и Михаил Федотов, председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. «Сегодня поручения Президента РФ нас возвращают к мысли: давайте попробуем восстановить институт обязательного реагирования на критические выступления СМИ. Потому что как только появляется этот механизм и он начинает работать, чиновник начинает бояться воровать. Положим, со следователем он договорится, а со всеми газетами — вряд ли. А с общественным мнением ему договориться будет вообще невозможно».
Очень важно, по мнению М. Федотова, научить людей работать в некоммерческом секторе. Возможно, по примеру того, как создаются бизнес-инкубаторы, следует создавать инкубаторы для НКО. «Некоммерческий сектор — это сектор экономики, и к нему нужно относиться с соответствующей заботой», — заключил М. Федотов.
Подводя итоги работы круглого стола, Л. Якобсон отметил, что «разговор получился продуктивным и экспертная группа будет аккумулировать все предложенные меры развития НКО и гражданского общества». «На первом этапе самой трудной представлялась задача убедить государство в том, что мы есть, — сказал он. — Но сейчас мы в этом вроде бы государство убедили. А дальше надо вырабатывать варианты конкретных действий».