В рамках очередной встречи из цикла «Весенний диалог» 22 мая перед студентами Высшей школы экономики выступил бывший губернатор Пермского края, участник рабочей группы по формированию «Открытого правительства», доцент Пермского кампуса ВШЭ Олег Чиркунов.
За семилетний период руководства краем (вступив в должность в 2005 году, он оставил ее в апреле 2012 года, до истечения второго срока) Олег Чиркунов сумел превратить Пермь в настоящий магнит для художников, дизайнеров, культурологов, театралов — людей самых разных творческих профессий. Крайне необычно на общероссийском фоне смотрелись структура и даже сама стилистика взаимоотношений губернских властей с федеральным центром и муниципалитетами, основанная на подзабытых принципах федерализма и самостоятельности. Собственно, о судьбе федерализма, местного самоуправления, региональной политики, и о том, готова ли Россия (не только и не столько власти, сколько население) жить и эффективно работать в условиях неизбежного регионального и муниципального неравенства предложил, открывая встречу, поговорить ректор ВШЭ Ярослав Кузьминов.
«Долгое время главной идеологией государственной политики была идеология выравнивания, — констатировал Олег Чиркунов. — Так можем ли мы от нее отказаться? Поставлю вопрос жестче: готовы ли мы к тому, чтобы какие-то муниципалитеты или предприятия, за счет которых первые только и существуют, умирали? В девяностые годы страшно было даже задать себе такой вопрос. А сегодня я по радио услышал новость о том, что во Франции за 300 тысяч евро продан муниципалитет, похожая история недавно была и в США. Значит, в развитых странах такие вещи случаются — люди не хотят жить в какой-то местности и покидают ее. Муниципалитеты банкротятся, и в этом нет ничего страшного, когда люди оттуда уже уехали. Проблема — в «пограничном» состоянии, когда часть людей уже уехала, часть продолжает там оставаться, но содержать такой муниципалитет уже нерационально и с ним нужно что-то делать».
«Готовы ли мы к неравенству муниципалитетов и неравенству регионов? — продолжил Олег Чиркунов. — Моя позиция такая — да, это болезненный процесс, но без этого мы ничего не сделаем. Страна либо должна отторгать свои неэффективные частички, либо она умрет целиком. Мы тотально неэффективны, мы искажаем стоимость производства товаров и услуг на нашей территории, мы даем рынку неправильные сигналы о том, где размещать производства. Задача государства не поддержать муниципалитеты, а поддержать людей, помочь принять им решение о переезде. Продолжим заниматься искусственным выравниванием — гангрена будет распространяться дальше».
Другой важный вопрос — способ формирования и подотчетности региональной и местной власти. Не секрет, что у руководителей бедных регионов и муниципальных образований сейчас нет стимулов заниматься их развитием. Чем беднее регион — тем больше дотаций на него можно «выбить». А если начнет зарабатывать сам — тут же лишится дополнительной помощи. Сторонник прямых выборов губернаторов, Олег Чиркунов, тем не менее, считает, что одна только выборность этих проблем не снимет. Что касается местной власти, то, по мнению Олега Чиркунова, единообразного, заданного «сверху» подхода к избранию глав муниципалитетов быть не должно. В одних случаях мэры и главы администраций могут избираться прямым голосованием населения, в других — собранием местных депутатов, в третьих — подойдет институт сити-менеджеров. Нет никаких причин искусственно ограничивать и унифицировать этот механизм на всей огромной территории России. Одну вещь, впрочем, применять нужно универсально — необходимо наделить муниципалитеты источниками доходов, вернув на муниципальный уровень некоторые налоги. Получив эти средства, местные власти и граждане сами смогут определять, на решение каких проблем направить их в первую очередь.
Об эффективности любой власти население судит, исходя из качества обеспечиваемых ею социальных услуг — в первую очередь, здравоохранения и образования. «Здесь имеется ровно та же проблема, какая была в розничной торговле в 1991 году, — заметил экс-губернатор. — Снабжать население продуктами питания и медицинскими услугами — одинаковые по своей сути процессы. Если в одном случае государство признало, что не в состоянии само обеспечивать население и передало эту функцию рынку, то почему в медицине, которая устроена еще сложнее, государство отказывается пойти на такой же шаг?».
«Нужно определиться, чем у нас в здравоохранении занимается государство? — считает Олег Чиркунов. — На какой стороне «баррикад» стоит министерство здравоохранения, оно — покупатель или продавец услуг? С одной стороны, беспокоясь о населении, оно должно закупить услугу наиболее качественную и дешевую для гражданина. Но если оно отвечает за все подведомственные стационары, поликлиники, прочую инфраструктуру и за уровень зарплат персонала, то тогда Минздрав — это продавец услуг, который стремится продать гражданам менее качественную услугу и более дорого».
Как избавиться от таких противоречий, заложенных самой системой государственного управления? А, может быть, она неэффективна только потому, что для нее не находится способных менеджеров? Олег Чиркунов дает свой ответ: «Если система государственного управления устроена настолько сложно, что для нее требуются гении, значит, эта система неправильная. Нужно создать такую систему, чтобы с управлением ею вполне справлялись средние личности».
«В Стратегии-2020 есть соответствующий раздел, хотя он не настолько радикален, — продолжил тему экс-губернатор. — Я считаю, что если мы признаем, что государство само не должно производить услуг, то это будет столь же важный и смелый шаг, как признание того, что муниципалитеты и регионы могут умирать».
Другое дело, что сами люди, как бы пафосно это ни звучало, должны иметь надежду на будущее. «Нужно создать условия, чтобы они не просто могли проявлять инициативу, но верили в то, что их действия могут что-то изменить, — полагает Олег Чиркунов. — В Пермском крае многие реформы, обозначенные в Стратегии-2020, уже проведены. Например, заказчики и подрядчики социальных услуг разделены, транспортные и другие услуги закупаются у бизнеса. Многие регионы вообще идут впереди федерального центра, просто каждый делает это на своем направлении. Функция федерального центра в этом смысле состоит не в спуске принятых «наверху» решений, а в том, чтобы помочь распространению того успешного опыта, который нарабатывается в регионах».
Первые вопросы, поступившие Олегу Чиркунову из аудитории (с помощью видеоконференции задавать их могли представители кампусов ВШЭ в Перми, Нижнем Новгороде и Санкт-Петербурге), касались общественного контроля за государственными чиновниками и механизмов «обратной связи» с выбранными или назначенными мэрами и губернаторами. Работая в Перми, Олег Чиркунов обязал чиновников публиковать в интернете своего рода недельные рабочие планы (проект назывался «Шаг к цели»). «Я сам еженедельно планировал свою работу и еженедельно отчитывался о ней в блогосфере», — добавил экс-губернатор, ставший, пожалуй, первым чиновником такого уровня, вышедшим на контакт с интернет-пользователями.
Он также считает, что в условиях выборности региональных и местных руководителей, население должно научиться принимать ответственность за свой выбор. Этому могло бы способствовать создание нормальной партийной системы, когда влиять на вышедшего из-под контроля губернатора граждане могли бы через структуру, выдвинувшую его на этот пост. «В любом случае, не должно так много зависеть от губернатора, не должно у него быть столько полномочий, не должен он восприниматься как местный царь, а это до сих пор происходит», — констатировал Олег Чиркунов.
Пришлось ему еще раз пояснить свою позицию и по вопросу о ликвидации неэффективных и выключенных из экономической жизни муниципалитетов. Само их появление в советские, прежде всего сталинские, годы было противоестественным. Например, север Пермского края — это территория лагерей, которую люди заселяли, понятное дело, не по своей воле. «Чем там занимались? Валили лес, — заметил Олег Чиркунов. — Никаких условий для нормальной жизни там не было и быть не могло». Примеров таких по стране — десятки. Так зачем же заставлять людей жить там, где жить нельзя, да еще и тратить на это огромные бюджетные деньги?»
«Мы хотим перейти к инновационной экономике, — развил тему научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин. — Инновационная экономика предполагает, что население концентрируется вокруг крупных агломераций, где есть доступ к инфраструктуре, карьере, интеллектуальной среде и так далее. Люди, особенно молодые, движутся в города — это нормально. Но это значит, что между городами должна быть конкуренция за новую рабочую силу. Если кто-то думает, что Россия сможет этого избежать, то он ошибается. Можно, конечно, попытаться плыть против течения, но это совершенно не разумно. Сделать всем хорошо у нас не получится».
Заместитель научного руководителя ВШЭ Лев Любимов вернулся к проблеме реформирования системы социальных услуг — что делать с многочисленным персоналом бюджетных медицинских учреждений, который привык и «заточен» работать по старой схеме? «Полумеры и квазирыночные механизмы, конечно, в этом случае работать не будут, — ответил Олег Чиркунов. — Давайте закупать услугу прямо с рынка. Что мы сделали в Перми? Застраховали всех бюджетников в частной страховой медицинской компании и полностью передали их обслуживание “частнику”». Вместе с тем экс-губернатор согласился с тем, что рынок частных медицинских услуг пока не достиг объема, который позволил бы ему стать альтернативой государственному здравоохранению для большой части населения.
Ни одна встреча в рамках «Весеннего диалога» не обходится без вопросов о коррупции и способах борьбы с нею. «С коррупцией можно бороться одним способом — личным примером, — предложил свой рецепт Олег Чиркунов. — Если руководитель сам задает стандарты, когда он не берет взяток и подарков, то 95 процентов его подчиненных будут копировать его поведение. А если говорить одно, а жить по другим принципам, коррупция будет процветать. Но собственно коррупция не самая главная наша проблема. Свобода, как известно, это когда человек подчиняется законам, а не другому человеку. Если мы будем работать и принимать решения по правилам, а не в каждом случае индивидуально, коррупции тоже станет меньше».
«Вполне возможно жить и жить успешно, не воруя, — согласился с гостем «Диалога» Ярослав Кузьминов. — Рыба имеет обыкновение гнить с головы, и то, о чем Олег Анатольевич сказал, есть один из ключей к пониманию нынешней ситуации. Могу привести пример из жизни Вышки. Мы были первым вузом — я могу об этом говорить уверенно, — преодолевшим коррупцию при наборе, одну из главных проблем, про которую общество говорило в девяностые годы. Как мы это сделали? Очень просто. Мы отказались от своего права отбирать, кого мы хотим. Было очень много споров — как же так, мы не сможем взять к себе вот этих замечательных детей, которых с восьмого класса знаем?.. Но в 1997 году мы волевым решением отказались от части своих прав в плане набора и эту проблему решили. Борьба с коррупцией означает отказ государства от части своих распорядительных прав и функций».
Большой блок вопросов, заданных студентами на встрече, касался итогов губернаторства Олега Чиркунова в Перми и причин его досрочной отставки. Одним из прорывов в своей работе он назвал разработку мастер-плана Перми, пришедшего на смену традиционному генеральному плану города. «Все эти генеральные планы и расчеты, заказываемые десятилетиями, были настолько формальны, были настолько большим блефом, что мы решили всю эту практику изменить, — пояснил Олег Чиркунов. — Мы поняли, что должны грамотно сформировать техзадание, изложить свое видение города, обрисовать, каким он должен быть — компактным или большим, с густонаселенным центром или расселением по пригородам. И мы такую работу сделали вместе с европейскими градопланировщиками. Мы спланировали город таким, каким он должен быть через двадцать лет».
А вот самым большим своим упущением Олег Чиркунов считает то, что ему так и не удалось способствовать созданию в крае устойчивых общественных институтов. «В пылу борьбы за реформу образования, здравоохранения, монетизацию льгот мы, может быть, главное и не сделали — нужно было создавать инструменты, а не усовершенствовать власть», — признался экс-губернатор.
Почему же в таком случае он раньше времени ушел со своего поста? «Нет одной явной причины, по которой я такое решение принял, — сказал он. — Восемь лет — это достаточно много, хотя всегда будут оставаться незаконченные дела. Но мы говорим о сменяемости власти и, если требуем этого от других, значит, и по отношению к себе этот принцип нужно применять. Но, может быть, самый важный мотив связан с другим. Я претендую на то, что у меня есть собственная идеология, я для себя понимаю, что для государства хорошо, а что — плохо. Я не хочу делать то, что я считаю плохим. Проводить непопулярные реформы я готов и готов терпеть даже из-за них ненависть населения — я понимаю, что стране на самом деле это нужно. Но вот сворачивать все это обратно — не моими руками. Я этого делать не хочу. А сейчас сложилась такая ситуация, что многие проекты будут сворачиваться, в том числе под давлением общественного мнения».
«Боюсь ли я этого? — продолжил Олег Чиркунов. — Эмоциональный ответ — «да». Философский — «нет». Что является ценностью — сами проекты или готовность общества защищать то, что оно считает нужным? Защищать то, что делает власть и губернатор, бессмысленно — оно и так будет проведено. Но вот когда у общества начинают отнимать то, что для него ценно, оно должно решить, будет ли оно этому сопротивляться. Я, к сожалению, инструментов защиты для общества не создал. Когда ты губернатор, они же тебе мешают — проще «продавить» решение. Вот только, достигнув таким способом цели, ты понимаешь, что точно так же твой проект может быть уничтожен. Так, может, лучше было пусть медленно, но создавать историю взаимодействия с обществом?»
Олег Серегин
Фото: Никита Бензорук