Алексей Земцов
Россия выбирает вектор развития
Эксперты, работающие по поручению правительства над обновлением стратегии социально-экономического развития России до 2020 года (Стратегия-2020), представили окончательную версию доклада. Доклад получился довольно многословным - более 850 страниц текста. Правда, в целом стратегия носит декларативный характер и больше похожа на либеральную политическую программу, чем на руководство к действию.
В процессе чтения "Стратегии" сразу становится понятно, что ее писали специалисты с различными политическими взглядами и экономическими воззрениями. С одной стороны, это делает ее мало пригодной к выполнению. Но с другой - каждый сможет найти в этом обширном труде близкие ему заявления и направления развития.
В документе представлены меры по реформированию образования, здравоохранения, рынка труда, жилищной политики, налогового сектора и т.д. Эксперты "Стратегии-2020" подготовили сценарии развития макроэкономической ситуации в России и в мире, в которых представили основные приоритеты экономического развития на ближайшее десятилетие.
Если верить программе, в целом экономическая ситуация в стране и в мире не сулит радужных перспектив. По мнению авторов, внешние макроэкономические условия на протяжении нынешнего десятилетия (до 2020 г.) с большой вероятностью будут не столь благоприятными, как на протяжении предыдущего. Возрастут и внутренние вызовы, прежде всего демографические: общее снижение численности населения и сокращение доли населения в трудоспособном возрасте. В этих условиях поддержание достаточных темпов экономического роста потребует более интенсивного использования имеющихся ресурсов и перехода к новой модели роста, характерной особенностью которой должно стать повышение инвестиционной активности и производительности труда. Строго говоря, оба эти критерия актуальны не только для предкризисной России, но и для любой другой страны мира, причем во все времена.
"I Can't Get No Satisfaction"
Авторы старательно пытались избегать слова "реформа". Вместо него введено в оборот слово из военной терминологии - "маневр". К примеру, раздел "Новая модель роста - новая социальная политика" предлагает осуществить "маневр, призванный задействовать факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом периоде".
По словам авторов этой "Стратегии", помимо наличия природных ресурсов и большого внутреннего рынка - факторов конкурентоспособности, задействованных в прежней модели экономического роста, это еще и относительно высокое качество человеческого капитала, и определенный научный потенциал. Такой маневр подразумевает, с одной стороны, несколько иную систему экономических стимулов, изменения макроэкономических параметров (снижение инфляции, акцент на привлечение в экономику "длинных" денег, рост деловой активности и частных инвестиций, изменения в структуре расходов бюджета), а с другой - обновление социальной политики.
Предлагая модель дальнейшего развития страны, эксперты фактически предлагают внедрить в российское общество европейские ценности. Речь прежде всего идет о правах и интересах человека. "Наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, новая социальная политика должна полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. Она призвана создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и соответствовать более высоким социальным стандартам. С экономической точки зрения это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления", говорится в документе.
Как считают авторы "Стратегии", последовательная ориентация на снижение инфляции позволит изменить механизм предложения денег, повысит склонность к сбережениям и долгосрочному инвестированию, снизит зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Новые бюджетные правила призваны снизить отрицательное влияние несбалансированности во внешней торговле на государственные финансы и макроэкономическую стабильность. В финансовом регулировании необходима система заблаговременного предупреждения возникновения дисбалансов.
Второй краеугольный камень новой модели роста - целенаправленные усилия по снятию институциональных барьеров для экономического роста. В условиях быстрого изменения технологий государство в экономике должно заниматься не выбором "фаворитных" отраслей и компаний, не поддержкой их ускоренного роста, а улучшением делового климата, повышением инвестиционной привлекательности страны, развитием конкурентной среды, выработкой и поддержанием правил игры для рынков. Этот подход не исключает создание государственных институтов развития. Однако их деятельность должна быть вписана в работу конкурентных рынков, а не подминать их под себя; содействовать рыночному перераспределению ресурсов, а не предлагать альтернативы такому распределению.
В конечном счете целью государственной социально-экономической политики является повышение благосостояния, т. е. содействие увеличению продолжительности не обремененной болезнями социально благополучной жизни, росту удовлетворенности граждан жизнью.
Как отмечается в предисловии к "Стратегии", "Франция, несколько развивающихся стран, а совсем недавно и Великобритания пытаются инкорпорировать показатели удовлетворенности жизнью в основные механизмы экономической политики, в критерии оценки работы государственного аппарата. Предстоит это в будущем сделать и России".
Плюс на минус
"Стратегия" подразумевает реализацию "расходного маневра" - увеличение бюджетных расходов на 4% ВВП к 2020 году. В целях сохранения макроэкономической стабильности часть этих расходов должна быть компенсирована сокращением расходов по другим статьям. В "Стратегии" содержатся предложения по сокращению существующих расходов на 2% ВВП.
Минфин уже заявляет, что не поддерживает это предложение экспертов о фактическом увеличении расходов бюджета на 2% ВВП, поскольку считает, что рост расходных обязательств может увеличить риски в российской финансовой системе. Маневр, который предлагает Минфин, - это "плюс два процента и минус два процента", т. е. увеличить расходы бюджета на приоритетные направления на 2% ВВП, однако исключительно за счет перераспределения уже запланированных средств.
В свою очередь эксперты "Стратегии-2020" предлагают ключевые меры по реструктуризации расходной части бюджета осуществить в 2012-2014 гг., "поскольку этот период с политической точки зрения является наиболее благоприятным для реформирования бюджетного сектора".
К 2014 году объем дополнительных расходов по приоритетным направлениям составит 2% ВВП (в том числе - образование 0,15% ВВП, здравоохранение - 1% ВВП, дорожное хозяйство - 0,75% ВВП, связь и ИКТ - 0,1% ВВП).
"Повышение этих расходов будет обеспечено экономией к 2014 году в общем объеме 2% ВВП по следующим направлениям: национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность - 0,9% ВВП; общегосударственные расходы - 0,3% ВВП; национальная экономика и ЖКХ - 0,8% ВВП.
Продолжение начатых преобразований на следующем этапе потребует роста расходов по приоритетным направлениям еще на 2% ВВП. К 2020 году суммарный прирост достигнет 4% ВВП (в том числе образование - 1,3% ВВП, здравоохранение - 1% ВВП, дорожное хозяйство - 1,6% ВВП, связь и ИКТ - 0,1% ВВП). В этот период для финансирования дополнительных расходов предполагается привлечение в бюджетную систему дополнительных поступлений.
В документе объясняется, почему реформу нужно проводить именно сейчас. Были рассмотрены два варианта экономического развития, основывающихся на нынешней политике - базовый и форсированный. При определенных предположениях ежегодные темпы роста на уровне 4% ВВП в течение десятилетия возможны. Однако даже в рамках этого сценария и связанных с ним крайне позитивных (и, строго говоря, маловероятных) предположений экономический рост столкнется с проблемами во второй половине десятилетия. Для решения этих проблем неизбежно потребуется увеличить склонность населения к потреблению и кредитование нефинансового сектора, для чего будут использоваться в возрастающем объеме внешние займы, а также будет расширено рефинансирование банковской системы. По факту модель приходит в предкризисное состояние к концу десятилетия.
Форсированный вариант инерционного сценария, предполагающий ежегодный рост на уровне 6% ВВП за счет стимулирования кредитования и потребления, ведет к образованию к концу десятилетия "кредитной ямы" в размере 16,2% ВВП, снижению банковской ликвидности и в результате к полномасштабному кризису. "Таким образом, в рамках инерционного сценария, опирающегося на сохранение прежней модели, экономический рост возможен, однако невозможен устойчивый экономический рост", - утверждают авторы "Стратегии".
По сути, эта фраза перечеркивает все экономические предложения экспертных групп. С другой стороны, нельзя же было такому уважаемому клиенту, как кабинет министров, прямым текстом сказать, что его деятельность ведет в тупик. Впрочем, то, что не стали это окончательно умалчивать, это уже своего рода подвиг.
По мнению разработчиков "Стратегии", главным приоритетом денежной политики должно стать снижение инфляции до уровня ниже 5%. Такая политика приведет к изменению механизма денежного предложения - снижению роли валютного рынка и росту роли процентной ставки. Произойдет переход к активному использованию операций рефинансирования, а не интервенций на валютном рынке, как способу предоставления ликвидности банковской системе. В этом случае возникнут условия для развития внутреннего рынка "длинных денег" и замещения им спекулятивных потоков капитала из-за рубежа.
В результате уже в 2013-2014 годах в России может быть достигнута инфляция около 4,5% в год, а процентные ставки по кредитам опустятся до 5,5-6,0% в годовом исчислении. При этом ставки по депозитам останутся на уровне около 5%, т. е. положительными в реальном выражении.
Где деньги зарыты
Главным источником финансирования всех представленных программ развития должны стать деньги, полученные от роста предпринимательской активности населения и улучшения инвестиционного климата. Авторы доклада "Стратегия-2020" предлагают первоочередные общесистемные меры по нормализации делового климата и снижению недопустимых рисков ведения бизнеса: амнистия осужденным за экономические преступления и пересмотр ряда дел; реформа Уголовного кодекса; уточнение и разделение функций и полномочий различных правоохранительных органов в отношении контроля экономической и хозяйственной деятельности и пресечения преступлений в этой сфере; меры по предотвращению рейдерства.
Действующий Уголовный кодекс, фактически отражающий еще советские подходы к свободной экономической деятельности, обладает системными недостатками, которые не могут быть устранены путем отдельных поправок. Он принципиально не учитывает современные реалии рыночной экономики, права и мотивы поведения экономических субъектов, реалии современного рынка. Так, действующий уголовный закон устанавливает ответственность предпринимателей за получение дохода (при отсутствии ущерба кому бы то ни было), санкции за деяния в сфере экономики в ряде случаев превышают санкции за убийство, ряд составов нарушает международные обязательства России.
Как утверждают эксперты, проблема самозанятости граждан в последнее время приобрела особую актуальность в свете кризиса и, как следствие, существенного роста уровня безработицы. Решение задачи сокращения так называемой теневой части бизнеса напрямую зависит от успешности реализуемой государством политики по поддержке и стимулированию развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Прежде всего, это создание максимально благоприятных условий для открытия и ведения своего дела на законных основаниях.
Эффективной мерой стимулирования легальной самозанятости граждан авторы документа считают введение разновидности патента специально для самозанятых граждан, т. е. физических лиц, как осуществляющих предпринимательскую деятельность и зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, так и осуществляющих несистематическую деятельность без необходимости прохождения процедуры государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, без привлечения наемной рабочей силы. Введение таких патентов необходимо проводить при одновременном сохранении других упрощенных схем налогообложения, включая ЕНВД.
Налоговая нагрузка должна быть в случае патента привязана не к обороту, а к факту осуществления предпринимательской деятельности. Это одно из важнейших направлений, которое необходимо реализовать в этой сфере, поскольку количество самозанятых (особенно в интернет-пространстве) увеличивается.
Наиболее эффективным является "прогрессорский" сценарий, в соответствии с которым в 2020 году объем инновационной продукции составит 14,4 трлн руб. (по добавленной стоимости - 9,3% ВВП), по умеренному и инерционному сценариям - 8,6 трлн руб. (5,6% ВВП) и 7 трлн руб. (4% ВВП) соответственно.
Объем инновационной продукции вырастет в 8,7 раза; соотношение объема инновационной продукции и затрат на инновации составит 7:1 (втрое выше, чем в 2011 г.); за счет использования эффективных рычагов стимулирования будет обеспечен динамичный рост доли предпринимательского сектора в финансировании исследовательских работ (ИР) - с 27% в 2011 г. до 73% (умеренный сценарий - 40%, инерционный - практически неизменный уровень). В абсолютном выражении вклад предпринимательского сектора в финансирование ИР может достичь в 2020 г. примерно 1,5 трлн руб., превысив уровень 2011 г. более чем в 7 раз (умеренный сценарий - 575 млрд руб., инерционный - 414 млрд руб.). В результате удастся оптимизировать общую структуру финансирования ИР, приблизить ее к модели, характерной для развитых стран. Что касается госинвестиций, то, по мнению экспертов, в среднесрочной перспективе в первую очередь следует говорить о перераспределении госинвестиций в пользу направлений с большей эффективностью, а уже потом о наращивании их объемов. Поэтому госинвестиции останутся на уровне в 3,0 - 3,5% ВВП в течение ближайших 3 - 5 лет с последующим увеличением еще на 1,0 - 1,5% ВВП в рамках согласованного плана наращивания госдолга (предельный объем до 25 - 30% ВВП).
Налоговый фокус
В "Стратегии" утверждается, что ключевая проблема российской налоговой системы - ее структурная несбалансированность: чрезмерная нагрузка на заработную плату, неконкурентные для развивающейся экономики ставки НДС и налога на прибыль сочетаются с низким налогообложением в сфере добычи ресурсов, низкими налогами на имущество, на потребление алкоголя и табака. Эксперты предлагают смещение фокуса налоговой нагрузки с производства на потребление. В результате предлагается пополнить бюджет за счет увеличения налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог (в виде постепенного повышения акцизов на бензин и увеличения платы за парковку или за пробег автомобиля). Дальнейшее повышение акцизов на табачную продукцию, крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью. Увеличение масштабов приватизации с 0,5 до 0,7-1% ВВП в год.
Общий дефицит федерального бюджета достигает максимума (1,3% ВВП) в 2013 году и сокращается к 2020 году до 0,4% ВВП, при этом от 1/3 до половины данного дефицита покрывается за счет доходов от приватизации государственного имущества. Поскольку прогнозные цены на нефть выше базовых и фактический дефицит меньше структурного, часть доходов федерального бюджета направляется в Резервный фонд, который тем не менее не достигает в 2020 году нормативной величины в 6% ВВП (5,6% ВВП). Соответственно возможность направить часть дополнительных доходов в Фонд национального благосостояния появляется уже после 2020 года.
Окно в мир
По мнению разработчиков "Стратегии", фундаментальными факторами развития мировой экономики в период 2012 - 2020 гг. станут продолжение процессов глобализации в сочетании с усилением регионализации, повышение инновационной и инвестиционной активности на развивающихся рынках и относительно слабый экономический рост в развитых странах. В среднесрочной перспективе не исключены экономическая рецессия, углубление долговых проблем экономик Еврозоны и США, а также дальнейшая коррекция на мировых фондовых рынках. Темпы экономического роста в основных странах ОЭСР будут ниже, а в крупнейших развивающихся государствах - выше, чем в России. К концу периода императивы повышения эффективности механизмов глобального и национального регулирования с неизбежностью вызовут трансформацию как мировой, так и национальных моделей экономического роста, в рамках которой растущая открытость экономик будет сочетаться с усилением системного надгосударственного контроля процессов глобализации.
В этой связи основные риски для России связаны с усилением новых центров силы, в частности Китая, завоевывающего доминирующие позиции на товарных рынках, в том числе и "традиционно российских", а также новых, технологически сложных, что чревато дальнейшим углублением сырьевой направленности российского экспорта. Другая опасность для России называется изменение парадигмы мирового энергетического развития, которая кардинально меняет динамику спроса и уровня цен на сырьевые товары. Продолжается рост мировой добычи природных ресурсов (в т. ч. энергоносителей) и снижение их удельных затрат на единицу мирового ВВП, расширяется использование нетрадиционных и альтернативных источников энергии, что ограничивает потенциал дальнейшего роста доходов от экспорта сырья.
Эксперты уверены, что стратегия ускорения модернизации России не выполнима без использования финансовой, инновационной, инвестиционной мощи Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) как ресурса развития экономики страны. Приоритетным партнером России в АТР выступает Китай. Стремительные изменения в экономике Китая (в плане качественных сдвигов в структуре внутреннего спроса и новых инвестиционных возможностей) открывают стратегические перспективы для модернизации России, одновременно оказывая влияние на выбор приоритетов сотрудничества со странами АТР в целом.
Темпы роста мирового ВВП в период 2012 - 2020 гг. (по паритету покупательной способности национальных валют) с высокой вероятностью составят 4,0 - 4,4% в год, что выше ожидаемых для России. При этом в странах ОЭСР эти темпы будут ниже, а в крупнейших развивающихся государствах - выше, чем в России.
Эксперты-стратеги свое дело сделали. Теперь правительство или возьмет их продукт на вооружение, или поступит с ними как с мавром, который, сделав дело, может и уйти.