17 мая прошел очередной семинар Института развития образования (ИРО) НИУ ВШЭ и Экспертной группы № 8 «Новая школа» по обновлению Стратегии-2020. С докладом на тему «Изменения структуры расселения, демографические тенденции и организация сетей в образовании в России: поиск баланса» выступила директор Центра прикладных экономических исследований и разработок ИРО Татьяна Абанкина.

Как известно, численность населения России неуклонно сокращается: по последней переписи она составляет всего 141 миллион человек. Одновременно резко сокращается численность учащихся. Любимая некогда журналистами фраза «для миллионов школьников прозвучал последний звонок» сегодня утратила смысл: в прошлом году насчитывалось лишь 870 тысяч выпускников. Количество первоклассников, несмотря на некоторое увеличение в последние годы, до уровня 1970–80-х годов тоже не дотягивает.

Изменения в структуре расселения, по мнению Татьяны Абанкиной, назвать благоприятными тоже нельзя. Происходит «поляризация» — люди остаются жить в самых мелких (10 и менее жителей) и самых крупных (от 2001 до 5000 человек) селах. Система расселения становится похожа на «марлю — теряет «опорный каркас» средних сел. При этом доля сельского населения последние 30 лет в России держится на уровне 25–27%.

О проблемах и моделях

Все это не могло не сказаться на организации образовательных сетей. Демографический спад и «поляризация» — основные проблемы, но есть и другие. По словам Татьяны Абанкиной, к ним можно отнести недофинансирование и распыление средств, ведомственную разобщенность, отраслевой подход к управлению территориями и слабое развитие транспорта. Решить их мог бы помочь выбор правильной пространственной модели организации сетей социальной сферы.

Первая модель — «ядерная», в основе которой — связь центрального и периферийных учреждений низового уровня. Она относительно устойчива, если издержки доступа к услугам не превышают издержек оказания этих услуг. Если указанное отношение больше единицы, низовые звенья экономически неэффективны при прочих равных социальных условиях.

Вторая, «узловая» модель — это развитие «ядерной», когда наряду с одним центром имеются промежуточные, между которыми организовано взаимодействие. При хорошей организации горизонтальных связей такую модель для организации школьной сети можно считать оптимальной.

В третьей, «сотовой» модели, учреждения располагаются так, чтобы оптимизировать радиус обслуживания, обеспечивая по времени и стоимости заданные параметры доступности. Такой вариант наиболее приемлем в начальной школе, где требуется обеспечение обязательных регулярных услуг стандартизированного качества. В отличие от нее, «ступенчатая» модель, где специализация и уникальность учреждений нарастает по мере «движения» по ступеням, больше характерна для средней и старшей школы.

Основные параметры, которые определяют экономическую целесообразность оказания образовательной услуги, по словам Татьяны Абанкиной, — это спрос потребителя на услуги и устойчивость функционирования учреждений. При этом могут возникнуть две ситуации, которыми надо управлять «сверху»: когда потребитель платит за услугу больше, чем получает, и наоборот — когда больше расходует само образовательное учреждение.

Сейчас расходы бюджета в расчете на одну школу в среднем по России составляют 13,45 млн рублей, по регионам они различаются более чем в 12 раз. Превышение нормативной потребности в сетях, как свидетельствуют расчеты по методике Минэкономразвития — 15–20%. Аналогичные расчеты были также произведены для библиотек и домов культуры, которые также могли бы стать центрами сетей (хотя школа в этом плане обладает преимуществом, отметила докладчица).

О «сердцевинах» и «бубликах»

В организации сетей при этом существует управленческий дисбаланс, возникший благодаря 131-му федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». «Закон превратил нашу территориальную организацию в «бублики», – пояснила Татьяна Абанкина. Местное самоуправление стало двухуровневым: первый уровень — поселенческих округов, второй — городских округов и сельских районов. Сельский район — это «бублик с вынутой сердцевиной», где «сердцевина» — городской округ. Коломенский район — «бублик» вокруг города Коломна, Серпуховский — вокруг Серпухова и т.д. Сельский район теперь должен организовать свою систему социального обслуживания — школы, библиотеки и проч., без опоры на центральное звено, поскольку он становится отдельным муниципальным образованием со своей сетью подведомственных учреждений.

При этом, как считает докладчица, большая часть таких «бубликов» в России — совершенно неуправляемые системы. Это сельские районы, в которых более 40 населенных пунктов, руководитель муниципального образования даже не в состоянии объехать их за один раз. Доля районов, где населенных пунктов более 200, в целом по России составляет более 60%: в Центральном федеральном округе — все 90%, в Северо-Западном — 85%.

О футболе «на шестерых»

Играть в футбол сельским школьникам сейчас уже не с кем. В то время как в отдельных городских школах, по словам присутствовавшего на обсуждении ректора Московской высшей школы социальных и экономических наук Анатолия Каспржака, «открывают третью смену», в сельских «рады шестому ученику». При этом по итогам исследования, проведенного ИРО, 95% учащихся старших классов стремятся уехать в город. С введением ЕГЭ поступить в вуз в столице или любом крупном городе стало легче, и приезжают обратно лишь те, чьи родители открыли свой бизнес в деревне. Не планирует переезд лишь очень небольшой процент молодых людей с низкой успеваемостью. «Если в селе негде работать, туда не возвращаются. Но это ответственность не системы образования», – подчеркнула докладчица.

Как должны строиться сети «социально-культурного обслуживания» в этой ситуации? От «ступенчатой» модели надо переходить к «узловой», от пешеходной доступности учреждений — к транспортной. Уже сейчас в Москве значительная часть детей учится в школах за пределами нормативной 500-метровой доступности. И это характерно для многих крупных мегаполисов. От отраслевого принципа управления надо переходить к территориально-отраслевому, а от ведомственных социальных учреждений — к интегрированным.

В недавнем федеральном эксперименте по реструктуризации сети сельских школ участвовало 18 субъектов РФ, 41 сельский район, более 40 тысяч учащихся и более 7500 педагогов в 156 школах. Основные модели оптимизации сети, которые уже внедряются — базовая школа с сетью филиалов, ресурсный центр, передвижная учебная лаборатория (как в Якутии, Краснодарском крае), сельская профильная школа, ассоциация сельских образовательных учреждений и социокультурный комплекс. Однако процесс реструктуризации пока идет медленно — мешают все те же административные, межведомственные барьеры.

Нынешний глава Департамента образования Москвы Исаак Калина — сторонник «крупной» старшей школы, заметила Татьяна Абанкина. Минимальный уровень, при котором в ней возможно профильное обучение — два класса. Каждый по 25 человек, в итоге нижняя граница эффективного функционирования такой школы — 100 учащихся. Однако, как показал тот же эксперимент, «крупную» старшую школу из-за продолжающегося демографического спада не может организовать ни один субъект РФ. Обеспечить 100 старшеклассников в школах решились только в Кабардино-Балкарии и Калининградской области, но даже такие низкие обязательства не были выполнены. В большинстве регионов число обучающихся на старшей ступени — от 40 до 60 человек.

Главная задача сейчас, по мнению директора Центра прикладных экономических исследований и разработок ИРО — обеспечить правовые основы для интеграции и кооперации учреждений: подготовить проект ФЗ «Об интегрированном государственном (муниципальном) социальном учреждении», внести изменения в 131-ФЗ и 184-ФЗ, в закон «Об образовании» и т.д.

При этом, как отметил в завершение заседания Анатолий Каспржак, сегодня не может быть единой образовательной политики: «Лучшие результаты ЕГЭ — в школах, где учится хотя бы 1000 человек. Понятно, что, например, в улусах Якутии 1000 человек в школе вряд ли возможно». Единицей проектирования после всех изменений в законодательстве, по его словам, должна стать не школа, а образовательная сеть. Но чтобы директор социального учреждения согласился работать в условиях сетевого взаимодействия, сначала потребуются изменения «в головах».

 Презентация к докладу Т. Абанкиной