Дмитрий Бутрин
Эксперты не решили, делать его ведомством или госкомиссией
Экспертная группа "Укрепление рыночных институтов" проекта коррекции "Стратегии-2020" вчера обсудила законопроект "О Национальном совете по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности". Пока группа не имеет единого мнения даже о том, чем должен быть будущий нацсовет по госрегулированию - внутривластным институтом или независимым госорганом.
Формально финальная версия доклада всех рабочих групп по "Стратегии-2020" уже опубликована, и концепция национального органа по улучшению госрегулирования под другим названием в нем уже была изложена. Тем не менее, как выяснилось, даже экспертная дискуссия о стратегии развития институтов оценки регулирующего воздействия (ОРВ) и "умного регулирования" (smart regulation) только началась - на обсуждение в Высшей школе экономикипод руководством проректора университета Андрея Яковлева вынесены два доклада, предполагающих принципиально разное развитие идеи нацсовета.
Законопроект в целом соответствует докладу профессора Российской школы частного права (РШЧП) при правительстве Артема Карапетова, основные предложения которого - придание предполагаемому нацсовету статуса внешнего по отношению к Кремлю и Белому дому экспертного госучреждения - фактически министерства госрегулирования, с сильным "лидером" в статусе, аналогичном статусу федерального министра, и собственным аппаратом. Согласно презентации господина Карапетова, вариант с правом вето нацсовета на принятие ухудшающих бизнес-климат законопроектов и правовых актов считается "нереализуемым", тем не менее он настаивает на "невписанности" в вертикаль власти будущего совета, взаимодействии его с инвестиционным омбудсменом, сохранение института ОРВ в Минэкономики, "внешнее" взаимодействие с бизнес-ассоциациями, селективный принцип проведения ОРВ (процедуре подвергаются не все, а лишь избранные правовые акты).
Второй доклад представил группе директор центра ОРВ Института государственного и муниципального управления ВШЭ Даниил Цыганков. Несмотря на то что формально позиции ВШЭ по нацсовету не противоречат предложенному законопроекту, приведенные им справки о происхождении идеи ОРВ и ее современной реализации в странах ЕС и в Мексике, показывает: кроме принципа "селективности" ОРВ и подчиненности нацсовета президенту, в концепции РШЧП оппонентами не поддерживается почти ничего. Господин Цыганков, ссылаясь на современное состояние идеи "умного регулирования", настаивает на том, что она должна быть использована для распространения идей ОРВ именно внутри властных структур. Нацсовет, исходя из представленных примеров, скорее рационально представлять как "мегарегулятор" делового климата, в котором согласуются позиции госвласти, общества и частного бизнеса. "Предлагаемая нами комплексная реформа регуляторики может стать настоящей революцией в умах - так как на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся", - констатирует господин Цыганков, предлагающий при этом не придавать секретариату нацсовета больших полномочий, нежели совещательных и технических, а полномочия нацсовета - существенно шире, чем консультативные.
Фактически речь идет о двух моделях нацсовета - в первом приближении, отдельного госоргана по ОРВ с выделенным менеджментом и комиссии по ОРВ при президенте, формирующейся из представителей органов власти и бизнеса. Отметим, и та и другая идея уже сейчас вызывает критику "Опоры России" и "Деловой России", которые опасаются снижения эффективности уже работающего института ОРВ в Минэкономики, в который они тесно интегрированы.
При этом, очевидно, пока идея нацсовета не столкнулась с двумя главными проблемами. Первая - концептуально идея для практики Белого дома слишком революционна и плохо встраивается в сложившиеся практики власти: господин Цыганков признает, что даже в ЕС идея "умного регулирования", академически разрабатывавшаяся с 90-х годов, получила "окно реализации" лишь с кризисом 2008-2009 годов. Вторая - неофициально система ОРВ в России уже сложилась в рамках "консультаций" правительства на уровне вице-премьеров и премьера с крупным бизнесом в поздних 90-х, а практика работы правительства с РСПП, другими деловыми ассоциациями, крупными банками и промышленными группами в 2008-2009 годах де-факто институциализировало монопольный способ обсуждения с властью интересов предпринимателей - "ручной". Непонятно, что именно должно заставить будущего президента Владимира Путина, равно как и вероятного премьер-министра Дмитрия Медведева с его де-факто альтернативной идеей "открытого правительства", принять иные точки зрения на проблему ОРВ.
Так или иначе, любой вариант создания Нацсовета будет покушаться на непубличную и непрозрачную архитектуру "ручного управления" госрегулированием, движимую, помимо прочего, коррупционными и политическими интересами.
Пока в Белом доме никак не отреагировали на часть доклада групп по "Стратегии-2020", но описанные риски делают более вероятной реализацию варианта РШЧП - хотя бы по той прозаичной причине, что нацсовет в форме экспертного госучреждения гораздо проще и нейтрализовать, и включить в действующую неофициальную схему согласования бизнес-интересов во властных структурах. Впрочем, и в этой версии проект вряд ли ждет легкая жизнь: логика правительств 2005-2010 годов предполагает, что и на уровне министерств, и на уровне вице-премьеров почти любая формализация госрегулирования трактуется как прямое покушение на "вертикализованные" властные полномочия.