Бизнес-ассоциации нуждаются в презумпции доверия
С Алексеем ЗУДИНЫМ, заместителем директора Центра политической конъюнктуры России, старшим научным сотрудником Института анализа предприятий и рынков ГУ-ВШЭ, ответственный редактор «НГ-сценариев» Владимир СЕМЕНОВ беседовал о взаимодействии предпринимательских объединений и государства
– Алексей Юрьевич, каков путь развития бизнес-ассоциаций в России?
– В начале 90-х они напоминали то, что возникало в странах Восточной Европы: часто создавались политическими предпринимателями для решения их сугубо личных задач, были шумными, конфликтными и неэффективными. Государство на ассоциации особого внимания не обращало либо боролось с ними, как боролось вообще с узкими группами интересов. На основе ассоциаций даже стали создаваться политические партии.
А после выборов 93-го года наступило отрезвление. Когда бизнес-элита и ассоциации поняли, что на самом деле политика – это особый вид деятельности и начался процесс, который можно было бы назвать деполитизацией ассоциаций. И они сосредоточились на двух функциях: производстве услуг для своих членов и лоббизме. Но к концу 90-х появились «олигархи», и ассоциации как посредники во взаимоотношениях бизнеса и государства оказались маргинализированы.
С приходом Путина ассоциации наконец заметили и оценили. Скорее всего не в результате знакомства с «умными книжками», а в результате общения с «олигархами». Если индивидуализированные отношения с привилегированными бизнесменами квалифицируются как тупик, необходима какая-то замена, потому что от взаимоотношений с бизнесом устраниться нельзя. Невозможно на практике реализовать то, что в 1997 году в сердцах сказал Анатолий Чубайс: «Государство рвет связь с крупным капиталом!» Можно построить принципиально другую модель взаимодействия. И такая модель стала постепенно возникать.
Наиболее видимым воплощением новых отношений стала «большая четверка» ведущих ассоциаций бизнеса, созданная при участии политического руководства страны, – Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия» и «ОПОРА России». ТПП возникла давно и в отличие от остальных была создана в соответствии с федеральным законом.
– Она же существовала еще в советское время?
– Реально она проявляла себя во внешнеэкономической деятельности, а внутри страны ее не было. Но составной частью «большой четверки» ТПП стала после неудачной попытки захвата контроля со стороны «олигархов» и прихода к руководству Евгения Примакова.
РСПП появилась еще раньше и прошла через внутреннюю реформу, когда туда «вдруг» решили прийти «олигархи». Задним числом понятно, что туда их направила власть, отказав в эксклюзивных отношениях.
В создании двух новых ассоциаций активную роль – правда, в разной степени – сыграла администрация президента. Первоначально «Деловая Россия» была проектом, который самостоятельно стал создавать Игорь Лисиненко, владелец и руководитель компании «Майский чай». На каком-то этапе в строительство ассоциации включилась администрация президента, Лисиненко ушел, пришел Борис Титов, и «Деловая Россия» стала тем, что она есть теперь: объединением среднего бизнеса (на самом деле крупный там тоже представлен), представляющим – или желающим представлять – реальный сектор экономики. В создании «ОПОРА России» власть участвовала с самого начала. Рассказывают, что представителей различных союзов и ассоциаций малого бизнеса пригласили в администрацию президента и сказали: «Сейчас вы действуете порознь, соперничаете, а на самом деле у вас одна задача. Предлагаем вам объединиться и вместе выстраивать отношения по поводу малого бизнеса». Так возникла «большая четверка». С моей точки зрения, это был большой шаг вперед в отношениях с бизнесом.
– Но процесс развития ассоциаций в нулевые годы ею не исчерпывался?
– Конечно. В различных отраслях и секторах продолжали действовать ассоциации, которые были созданы в 90-е годы, по крайней мере наиболее работоспособная их часть. И одновременно активно продолжали возникать все новые ассоциации. Да, среди них есть и карманные. И чиновники также продолжают создавать ассоциации, хотят играть на этом рынке. Но важно другое: помимо «большой четверки» сложился второй эшелон бизнес-ассоциаций, представленный работающими отраслевыми объединениями.
Нужно отметить еще одно принципиальное обстоятельство. Как показали исследования Института анализа предприятий и рынков, в ассоциациях состоит наиболее динамичная часть бизнеса. Грубо говоря, ассоциации – это не собес для неудачников, которые хотят за счет лоббизма поправить свои позиции на рынке. При прочих равных предприятия, которые состоят в ассоциациях, отличаются от других предприятий тем, что они более успешны, больше тратят на развитие и т.д. Таким образом, ассоциации представляют динамичную часть российской экономики и при выстраивании экономической политики могут быть адекватным партнером.
Ассоциаций на самом деле уже много: по приблизительным оценкам, более 5 тысяч разного уровня. Есть целая группа отраслей, где предприятия – участники ассоциаций охватывают от половины до 100% соответствующих сегментов рынка. То есть возникает то, что научно называется институциональным потенциалом, – способность влиять на поведение участников. Если для предприятий и фирм членство в ассоциации становится большой ценностью, значит, ассоциация может побудить своих членов к выполнению определенных правил. С другой стороны, значительная часть ассоциаций такой возможностью не обладает – предприятия-члены контролируют менее половины соответствующих рынков. Способность таких ассоциаций влиять на положение дел в своих отраслях соответственно ниже. И если государство хочет модернизировать экономику, оно должно помочь этим ассоциациям стать институтами.
– Звучит сильно, но не вполне понятно…
– Отраслевые ассоциации, возникшие в результате эволюционного процесса, – стопроцентно добровольные организации. Добровольный характер ассоциаций позволил установить связи с предпочтениями участников рынка и предотвратить их захват чиновниками. Это важно в принципе, но особенно это важно у нас. Но позитивный потенциал ассоциаций как добровольных организаций, не встроенных в систему взаимных обязательств с государством, с моей точки зрения, исчерпан. Если вы хотите использовать возможности ассоциаций для модернизации экономики, вам необходимо сделать еще один шаг. Необходимо наделить эти ассоциации дополнительными стимулами, чтобы они стали более привлекательными для предприятий. Только тогда их можно использовать для модернизации экономики. Движение к включению ассоциаций в механизм формирования экономической политики началось. Сделаны первые шаги. Появилось специальное положение в законе о постоянной аккредитации профильных ассоциаций при Минсельхозе. Другой важный шаг по выстраиванию отношений с бизнесом, в том числе и через ассоциации, который не был оценен по достоинству, состоял в том, что с 2004 года при федеральных министерствах и ведомствах стали выстраиваться специальные модули для взаимодействия с бизнесом – общественные советы. В них, как правило, наряду с крупными компаниями представлены и основные отраслевые ассоциации. Там проходят консультации в отношении решений, которые принимаются министерствами. Сейчас и при Минэкономики, и при Минпромторге, и при прочих других ведомствах такие органы действуют.
Но работают они нерегулярно и очень по-разному. В прошлом году был сделан еще один шаг. В Министерстве экономического развития был создан Департамент оценки регулирующего воздействия. Департамент призван в том числе собирать обратную связь с ассоциациями «большой четверки» в отношении готовящихся правительственных решений. Он не отменяет общественных советов при других министерствах и ведомствах. Сделанные шаги позитивные, но половинчатые. Необходим решающий шаг.
Во-первых, сделать эти совещательные структуры работающими постоянно, а не раз от разу. И второе: государство должно дополнительно наделить ассоциации стимулами. Естественно, денежными – только в минимальной степени. Например, часть ассоциаций делает исключительно важную работу, которую не делает и не в состоянии сделать никто, которая очень ценная и очень трудоемкая, – отслеживание динамики отрасли. Они создают аналитические продукты по отраслям. Это уникальная вещь, никакой Росстат такую информацию компенсировать не сможет. Можно эти исследования финансировать. Можно использовать институциональные стимулы: помогать ассоциациям в реализации программ развития отраслей, в продвижении продукции своих членов на внешние рынки.
Государство вплотную подошло к этому шагу, но пока его не делает.
– И чего же оно боится?
– Существует такая вещь, как захват регулятора. Это совершенно реальная опасность. Она существует не потому, что кто-то плохой. Она возникает там, где качество чиновников немного хуже, чем качество работников в частном секторе. Даже в очень устойчивых системах, какой было взаимодействие государства и бизнеса во Франции в период дирижизма после Второй мировой войны, очень часто бывало, что, когда какой-то из отраслевых департаментов Министерства промышленности взаимодействовал с синдикатами (синдикат – это французское название для отраслевой ассоциации), решения принимались чиновниками, но готовились ассоциациями. В департаменте работали от силы несколько десятков человек при очень ограниченном и напряженном бюджете, а в аппарате синдиката – несколько сотен, при очень большом бюджете.
– То есть даже без коррупции они могли задавить чиновников компетентностью?
– Конечно. Эти все угрозы не выдуманные. Отношения государства и бизнеса, в том числе и через ассоциации, весьма динамичны, подвижны, здесь многое зависит от соотношения сил, соотношения ресурсов. Дополнительную страховку создает дисциплинированная госслужба, когда есть условно «веберовский» чиновник, с адекватной мотивацией, четкими карьерными перспективами, достойной пенсией, который при прочих равных не будет пускаться в авантюру. Превращение бизнес-ассоциаций в составную часть экономической политики возможно только как системное решение. Этим термином часто злоупотребляют. На самом деле он предполагает одновременное движение по нескольким направлениям, с учетом взаимных связей. Например, дисциплинирование самой исполнительной власти само по себе – громадная самостоятельная задача.
Скорее всего то, что политическое руководство воздерживается от окончательной интеграции бизнес-ассоциаций в механизм экономической политики, – не результат недомыслия или нежелания делиться властью, а элементарная осторожность. Но если есть насущная потребность модернизировать экономику, то нет другого способа, кроме встраивания ассоциаций в систему отношений с государством, основанную на взаимных обязательствах. В противном случае возможны негативные эффекты.
Консолидированный политический режим, который был создан в 2004 году и продолжает сохраняться с определенными модификациями, изменил систему отношений с бизнесом. Отмена прямых губернаторских выборов и окончательный переход на пропорциональную избирательную систему серьезно сократили возможности бизнеса по линии индивидуального политического лоббизма. Ценность ассоциаций и продвижения интересов через консультативно-совещательные органы резко возросла. Бизнес стал использоваться в государственной политике как экспертный ресурс. Но новая система отношений страдает незавершенностью.
Ассоциации деполитизировались во второй половине 90-х и в нулевые в целом сохранили неполитический статус. Но ведь возможно их повторное втягивание в политическую борьбу на выборах. Ассоциации – это организационный ресурс, и, если он используется не полностью как инструмент экономической политики, всегда могут возникать альтернативные варианты.
Рыночные агенты, которые чувствуют себя ущемленными, когда их давят чиновники или выкручивают руки силовики и когда они не ощущают содействия ни от существующих ассоциаций, ни от консультативных органов, начинают создавать ассоциации совсем другого, протестного типа. Пример – ассоциация Яны Яковлевой «Бизнес солидарность». Выбор названия организации говорит сам за себя. Бизнес-ассоциации протестного типа – это феномен нескольких последних лет. Кстати, совсем недавно «Деловая Россия» совместно с Минэкономразвития создали антикоррупционный центр. Яна Яковлева – среди приглашенных к участию.
Отношения государства и бизнеса до недавнего времени можно было описать формулой «сотрудничество без доверия» Недоверие было встроено как в отношение государства к бизнесу, так и бизнеса к государству.
– Когда говорят «до недавнего времени» – значит, сейчас что-то изменилось?
– В самое последнее время произошло изменение. С одной стороны, важное и знаковое с точки зрения качества отношений, а с другой стороны, изолированное, поскольку это все-таки отдельный случай. В Сколкове участники проектов получили право на ошибку. И получили право не отчитываться за каждый рубль. Мне кажется, что в отношениях между государством и основной частью бизнеса, который представлен ассоциациями, тоже необходимо сделать этот шаг. Необходимо пойти на презумпцию доверия по отношению к работающей части ассоциаций бизнеса. И шаг этот по вполне понятным причинам может сделать только государство. При этом, учитывая, что все участники живут в реальном мире, в котором возможно многое, к презумпции доверия следует добавить предупреждение, что систематическое злоупотребление доверием со стороны ассоциаций в случае, если оно будет обнаружено, будет наказано – чтобы сохранялась адекватная мотивация и не возникало искушений. Но от перехода к презумпции доверия государства к бизнес-ассоциациями в значительной мере зависит судьба модернизации российской экономики. Новую систему отношений с бизнесом необходимо достроить.
– Идеи и практика модернизации могут тут получить организованную прослойку сторонников.
– Совершенно верно. Роль ассоциаций становится особенно важной и привлекательной в условиях ограниченности бюджетных инструментов. Поддержка ассоциаций связана в основном с немонетарными ресурсами. Здесь государство способно использовать возможности, которые создали другие. Да, немного потратившись, но это не идет ни в какое сравнение ни с какими госинвестициями. Смешные деньги. По сути, это использование ресурсов гражданского общества, о котором периодически вспоминают. Государство не может решить задач модернизации, не используя потенциал рыночных агентов. В том числе в способности к координации, одним из воплощений которого является сектор работающих ассоциаций бизнеса.