В начале заседания соруководитель группы И.В. Стародубровская предложила экспертам определиться с тремя вопросами:
От ответов на эти вопросы и должна будет строиться дальнейшая работа группы.
Н.Б. Косарева, президент фонда «Институт экономики города», предложила дополнить базовые вопросы еще одним: оценкой того, почему предыдущие реформы не дали значимого положительного результата.
В качестве базы для обсуждения И.В. Стародубровская кратко изложила Тезисы, разосланные экспертам накануне собрания (см. приложенный документ).
Говоря о диагнозе сегодняшней ситуации, Стародубровская отметила: существующая система взаимоотношений уровней власти привела к двум серьезным последствиям:
деградации региональных и местных элит (поскольку те лишены и средств, и целей);
общество не структурировано вокруг позитивных альтернатив и при этом в нем быстро накапливаются протестные настроения. По опросу ФОМ в начале года, уже 54% готовы вынести свое недовольство на улицу (год назад их было менее 39%).
Наиболее перспективной из открывающихся альтернатив Стародубровская назвала упорядоченную административную децентрализацию с последующей демократизацией, начатой прежде всего на муниципальном уровне.
В открывшейся затем дискуссии экономист Иосиф Дискин не согласился с утверждением в Тезисах о деградации региональных элит. Вопрос, по его мнению, не в деградации — ему элиты представляются весьма рациональными и квалифицированными — а в очень специфических интересах, которыми те руководствуются. У региональных элит отсутствует мотивация на развитие. Главная их мотивация — поддержание административного ресурса, прежде всего — для решения проблем «со второй частью собственного организма», с бизнесом. Ситуация эта не классическая и ее традиционными, известными из теорий и практик средствами не решить. На местах сложились «конвенции», где различным уровням приданы различные права, мало коррелирующие с формальным законодательством.
Необходимо искать способы изменения мотивации. При этом, поскольку в регионах плохо со свежим подростом элит, предстоит менять мотивацию тех, кто уже есть. Необходимо отходить от бюрократического, инструментального подхода в управлении и вернуть проблемное пространство, предложил Дискин. Кроме того, он считает возможным работать над разрушением местных конвенций, и в качестве положительного примера разрушения конвенциональной экономики привел индийский опыт.
Э.Г. Липатов, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства ПАГС им. П.А.Столыпина, обратил внимание на то, что существующая Конституция позволяет в своих рамках довольно широко менять практику разделения полномочий. В частности, он напомнил, что согласно Основному закону в сферах совместного ведения предусмотрены только федеральные законы и далее уже идет регулирование через региональные законы. В сегодняшней же практике помимо федеральных законов из Центра следует большой набор Указов, Постановлений и иных госактов. Практика узкого трактования Конституции в сферах совместного ведения, это, по мнению Липатова — значимый резерв для децентрализации и сдвигов в мотивации на местах.
О.А. Артюхин, начальник научно-аналитического отдела Северо-Кавказской академии государственной службы (г. Ростов-на-Дону), обратил внимание на то, что демократизация на местном уровне может привести к негативным последствиям для Северо-Кавказского региона, нагруженного этническими проблемами.
Проректор УрАГС по научной работе И.Д. Тургель подчеркнула, что необходим переход от рассмотрения региона, как объекта управления, к региону, как субъекту. Без этого федерализм не реализуется. Она также отметила, что демократия — это продолжение экономических прав, и без них практически неважно, в частности, выбирается глава региона или назначается.
А.С. Бараховский, генеральный директор Центра исследований бюджетных отношений, видит одну из основных развилок в выборе между демократизацией и рационализацией. Демократизация, на его взгляд — превалирует в таком выборе, но необходимо быть готовым и к определенной архаизации местных практик, поскольку многие передовые управленческие технологии и сейчас на местах лишь имитируются ради отчетности.
Демократизация на муниципальном уровне потребует обязательного изменения бюджетных законов, также важно предусмотреть права территориальных общин в новых бюджетных отношениях. Наконец, следует отдавать себе отчет, что на данный момент определенная доля муниципальных властей контролируется местным криминалом, и, давая на местный уровень финансовые средства и рычаги, мы предоставляем их в том числе и местным органам, контролируемым криминалом.
Н.В. Зубаревич, директор региональной программы АНО «Независимый институт социальной политики», подчеркнула, что демократизация и финансовые ресурсы, спускаемые вниз, будут вырабатывать положительные практики прежде всего на уровне больших и средних городов, где криминал не в силах иметь значительного влияния, а затем уже эти положительные практики неизбежно будут растекаться и по малым муниципалитетам.
В.Л. Глазычев, соруководитель группы, отметил: «Коррупция может завестись как болезнь в здоровом теле. А иначе — это не болезнь, это такая жизнь». Он считает очень важным называть явления не административными, а сущностными именами. Так, по его мнению, правоохранительная система — объективный противник модернизации. Это вид бюрократии, все еще неопознанный, неназываемый. Что касается криминала, то он, не владеет муниципалитетами, он — элемент структуры, встроенный в нее и за последние 5 лет наладивший свое самовоспроизводство в ней.
Экономист А.А. Нещадин констатировал полную разбалансировку мотивации между муниципальным и региональным уровнем при существующей системе. Так, ряд регионов не стали рассматривать планы развития, которые представили моногорода — региональным властям это не нужно. По его мнению, большинство муниципальных образований не смогут собрать достаточный бюджет для собственного существования. То же можно сказать и о некоторых областях — Брянской, Псковской и некоторых др. Необходимо, по мнению Нещадина, изменение границ областей и округов на «имеющий экономический смысл».
По его мнению, вполне реальна 2-я альтернатива из Тезисов: усиление централизации. Уже сейчас в 4 тыс. из 25 тыс. муниципалитетов действуют сити-менеджеры, фактически назначаемые. Это — разновидность «вертикали».
В ходе дискуссии несколько раз прозвучало мнение, что возврат к выборности губернаторов без предварительной демократизации на местном уровне не даст положительного эффекта и приведет лишь к усилению политико-административной торговли между Центром и регионами.
Отмечалось, что альтернативы развития налоговой системы зависят от политического выбора: логика интересов налоговой системы и логика бюджетного федерализма различны, и проработка конкретных решений зависит от того, какая логика встанет во главу угла.
Высказывалось мнение, что демократизация на местном уровне нуждается в доходных источниках для местных бюджетов. Сама же бюджетная система должна приобрести стимулирующий характер.
Была изменена дата очередного заседания группы — оно было перенесено с 5 на 4 апреля, на 16:30.
Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика - тезисы к заседанию ЭГ-12 4 марта